La Constitution de la Ve République togolaise continue de nourrir débats et interrogations dans les milieux politiques et universitaires. Derrière les apparences d’un régime parlementaire classique, le texte promulgué le 6 mai 2024 révèle une architecture institutionnelle inédite, marquée par une forte concentration du pouvoir autour du Président du Conseil Dans une contribution académique remarquée, publiée dans la revue Droit et Politique en Afrique, Christian Eninam Trimua, maître-assistant à l’Université de Lomé, propose une qualification inédite : celle d’un « césarisme dans le régime parlementaire ». Entre responsabilité politique inversée, exécutif hypercentralisé et rôle déterminant du juge constitutionnel, l’universitaire décrypte les fondements, les paradoxes et les enjeux d’un modèle institutionnel togolais susceptible de redessiner les contours du constitutionnalisme africain contemporain.
C’est un objet constitutionnel non identifié. La loi fondamentale de la Ve République togolaise, promulguée le 6 mai 2024, déroute les typologies classiques du droit comparé. À première vue, elle revêt tous les oripeaux du parlementarisme rationalisé, mais à y regarder de plus près, le constat est tout autre.
Un Président du Conseil aux pouvoirs concentrés
La rupture est nette. Alors que les régimes parlementaires classiques cultivent un équilibre bicéphale – un chef de l’État qui préside et un chef du gouvernement qui gouverne –, le constituant togolais a choisi l’unification. L’article 50 de la Constitution investit le Président du Conseil de la plénitude des prérogatives exécutives : conduite de la politique nationale, présidence du Conseil des ministres, direction de l’administration, pouvoir réglementaire, nominations civiles et militaires, droit de grâce, et surtout – innovation majeure – le commandement suprême des armées.
La formule est assumée : l’exécutif est « substantiellement monocéphale ». Le Président de la République, relégué à une « magistrature d’influence », n’exerce plus aucune fonction gouvernementale. Ses actes sont soumis au contreseing systématique du chef du gouvernement, et une procédure d’impeachment joue le rôle d’épée de Damoclès pour prévenir toute velléité d’émancipation.
Une double légitimité démocratique
Mais cette concentration du pouvoir ne saurait se passer de fondement électoral. C’est là que l’architecture se veut ingénieuse. Le Président du Conseil ne doit pas son poste à une investiture parlementaire : il accède automatiquement à la fonction comme chef du parti majoritaire à l’issue des législatives. L’article 47 de la Constitution érige le scrutin législatif en véritable « élection-reine », mode de désignation indirecte du chef de l’exécutif.
À cette légitimité parlementaire s’ajoute une légitimité territoriale. Les élections locales – municipales et régionales – conditionnent en effet la composition du Sénat, qui participe à l’élection du Président de la République. Maître des consignes de vote, le Président du Conseil devient, au sens propre, un « faiseur de Président ». La pyramide électorale est verrouillée : le chef du gouvernement contrôle la majorité à tous les étages.
Une responsabilité politique inversée
C’est pourtant dans le mécanisme de contrôle que le modèle révèle toute son originalité – et sa radicalité. La Constitution organise ce que Trimua appelle une « responsabilité politique inversée ». La motion de défiance, instrument classique du parlementarisme, se retourne contre son auteur. L’Assemblée nationale qui parviendrait à renverser le gouvernement encourt, par un effet de vases communicants, sa propre dissolution automatique. Le constituant a ainsi neutralisé la menace la plus redoutée par l’exécutif.
« L’article 54 de la Constitution organise cette inversion. Il prévoit deux mécanismes — question de confiance et motion de défiance — tous deux constructifs, sur le modèle de la Loi fondamentale allemande75. Un vote hostile sur la confiance entraîne la dissolution de l’Assemblée nationale dans les trente jours, sauf désignation préalable d’un nouveau chef du gouvernement76. La motion de défiance, soumise à des seuils élevés (deux cinquièmes pour l’initiative, trois quarts des membres composant pour l’adoption), exige la désignation préalable d’un successeur et entraîne, en cas d’échec, la dissolution de l’organe parlementaire qui en est l’initiateur. L’asymétrie qui en résulte joue presque entièrement en faveur du Président du Conseil. Parce que celui-ci est, par construction, le chef de la majorité, toute mise en cause de l’exécutif entraîne la dissolution automatique de l’Assemblée nationale — sanction solidaire qui revient, pour la majorité, à se renverser elle-même. Exécutif et législatif sont condamnés à fonctionner en « duo gagnant » au risque d’ouvrir un « duel perdant », écrit l’auteur.
La clause anti-nomadisme de l’article 11 achève de discipliner les élus : tout député quittant son parti ou en étant exclu perd automatiquement son siège.
« La perte automatique du siège pour quiconque quitte ou est exclu de sa formation politique cimente la solidarité du groupe autour du Président du Conseil. Elle transforme la nature du mandat : le député n’est plus le représentant de la nation votant en son âme et conscience, mais le représentant de son parti, contraint à la discipline », clarifie Trimua.
Le mandat représentatif se mue alors en « mandat impératif déguisé ». Le parlementaire n’est plus qu’un rouage de la majorité, sous la férule du chef.
Un bicamérisme hyper-optimisé et un Président sous tutelle
Le Sénat, loin de jouer un rôle de contre-pouvoir, agit comme un stabilisateur. Non dissoluble, largement contrôlé par l’exécutif – un tiers des membres est directement désigné par le Président du Conseil –, il ne peut engager la responsabilité du gouvernement. L’asymétrie est assumée : la chambre haute sert à ancrer la majorité, non à la concurrencer.
Quant au Président de la République, il conserve une présence institutionnelle réelle – messages aux chambres, rôle de conciliateur, saisine des hautes juridictions, délivrance des lettres de créance diplomatiques – mais strictement cantonnée. L’article 44 organise une procédure de destitution politique qui, combinée à l’irresponsabilité pénale temporaire, place le chef de l’État sous la dépendance structurelle du chef du gouvernement.
« La procédure de mise en accusation prévue à l’article 44 institue, à l’encontre du Président de la République, un dispositif que la doctrine antérieure tenait pour une simple mise en cause pénale et dont la qualification appelle révision. Engagée sur initiative d’un quart des députés — qualifiée de « dualisme inversé » par une partie de la doctrine —, elle exprime la volonté du constituant de maintenir le chef de l’État dans une position de neutralité stricte, sous la menace d’une destitution en cas d’ingérence gouvernementale. Cet impeachment institutionnel ne vise pas à contrôler un pouvoir exécutif actif — comme aux États-Unis — mais à prévenir qu’un pouvoir symbolique ne le devienne. Prononcée par le Congrès aux deux tiers, la destitution constitue une épée de Damoclès permanente, dissuasive de toute reconstitution d’une présidence active hors des canaux institutionnels prévus », analyse Trimua.
Constitution normative ou constitution sémantique ?
L’auteur ne laisse planer aucun doute sur sa qualification première. Dès l’ouverture de la conclusion, il range la Constitution togolaise du 6 mai 2024 dans la catégorie de la « constitution sémantique » au sens de Karl Loewenstein. « Formellement valide mais fonctionnellement orientée vers la légitimation du pouvoir dominant. » C’est le diagnostic posé d’emblée. La Constitution togolaise remplit toutes les conditions formelles d’un État de droit — séparation des pouvoirs, droits fondamentaux, contrôle juridictionnel — mais sa logique profonde est autre : stabiliser et pérenniser une direction exécutive forte, dont le Président du Conseil est le pivot.
L’auteur identifie plusieurs éléments qui, dans l’économie générale du texte, inclinent résolument vers la constitution sémantique. D’abord, le régime constitue un archétype autonome, celui d’un « césarisme dans le régime parlementaire » : il ne se laisse enfermer dans aucune des cases classiques — ni présidentialiste, ni semi-présidentiel, ni parlementaire moniste ou dualiste —, et cette qualification même suppose que les formes du parlementarisme sont conservées mais vidées de leur substance contraignante. Ensuite, le mécanisme de la motion de défiance, pierre angulaire du parlementarisme, se retourne contre l’Assemblée qui l’active : la dissolution automatique encourue par le Parlement transforme le rapport de force, car ce n’est plus le gouvernement qui risque sa survie, mais la chambre qui risque sa propre existence, l’auteur y voyant une « neutralisation procédurale » de la responsabilité politique. Par ailleurs, la clause anti-nomadisme (article 11, alinéa 3) et l’absence d’investiture parlementaire du gouvernement font basculer la nature du mandat : le député cesse d’être un représentant libre pour devenir le délégué de son parti, sous la férule du chef de la majorité — qui est aussi le chef du gouvernement. Enfin, le Sénat, non dissoluble et partiellement désigné par le Président du Conseil, ne peut engager la responsabilité politique ; il agit comme un stabilisateur plutôt que comme un contrepoids, consolidant la majorité sans jamais la menacer.
L’auteur prend soin de ne pas refermer définitivement le diagnostic. Il laisse ouverte une question centrale : « Reste ouverte la question de savoir si la Constitution de 2024 demeurera dans la catégorie des constitutions normatives ou basculera dans celle des constitutions sémantiques. » Cette hésitation finale est loin d’être anodine. Elle repose sur plusieurs éléments de la Constitution. Et c’est ici que l’argument devient le plus intéressant. L’auteur évoque un « effet cliquet » : principe de non-régression des acquis en matière de droits fondamentaux. Si le juge constitutionnel s’en saisit, il pourrait imposer un socle normatif que le constituant lui-même ne pourrait librement réduire. La normativité ne viendrait alors pas du texte seul, mais de l’interprétation qu’en donne le juge.
Le juge constitutionnel : arbitre du basculement
L’auteur désigne implicitement le juge constitutionnel comme la clé de voûte de l’équilibre futur, et trois scénarios sont possibles. Dans le premier scénario, celui de la constitution sémantique confirmée, le juge s’abstient de contrôler les mécanismes centraux que sont la responsabilité inversée, la dissolution automatique et la clause anti-nomadisme ; les saisines d’office restent lettre morte ou sont supprimées, et la normativité s’efface devant la légitimation du pouvoir dominant. Dans le deuxième scénario, celui de la normativité résiliente, le juge active l’effet cliquet pour maintenir les garanties acquises, notamment les saisines d’office et le contrôle des droits ; il interprète strictement les verrous procéduraux – motion de défiance et dissolution – pour en préserver une certaine effectivité, de sorte que la direction exécutive reste forte mais encadrée par un contrôle juridictionnel substantiel.
Dans le troisième scénario, celui de l’hybridation assumée, le régime assume sa double nature : césariste dans l’exécution, normative dans les droits ; la constitution sémantique et la constitution normative coexistent alors par domaines séparés, et le défi devient de penser les conditions de cette cohabitation interne au texte.
La portée doctrinale : un défi à la science constitutionnelle
L’auteur élève son propos au-delà du seul cas togolais et déploie, dans sa conclusion, trois perspectives générales. D’abord, une invitation à revisiter les typologies classiques : le césarisme parlementaire ne se laisse capturer ni par la grille française du parlementarisme rationalisé, ni par la grille anglaise du gouvernement de cabinet, ni par la grille américaine du présidentialisme ; il appelle une nouvelle case dans la typologie des régimes politiques. Ensuite, une contribution à l’ethno-constitutionnalisme africain : l’auteur inscrit sa réflexion dans ce courant qui plaide pour un constitutionnalisme pluriel, affranchi du mimétisme occidental, et la Constitution togolaise ne serait ni un échec du modèle parlementaire ni un détournement autoritaire, mais une forme assumée et théoriquement pensable de régime à direction forte dans un cadre démocratique formel. Enfin, une théorie de la monarchisation républicaine par filiation partisane : la conclusion avance une thèse audacieuse selon laquelle la monarchie républicaine ne passe plus par le lien de sang, mais par le lien idéologique et la communion partisane ; les successions dynastiques apparentes – sous les patronymes Gnassingbé, Déby Itno, Bongo Ondimba ou Obiang Nguema – sont appelées à se raréfier au profit de successions partisanes institutionnalisées, plus discrètes et constitutionnellement irréprochables, car la monarchisation républicaine est devenue technique et moins héréditaire.
La question laissée ouverte : la soutenabilité démocratique
L’auteur conclut par une formule qui engage bien au-delà du droit : « C’est dans cet espace, entre la déférence des juges et une direction exécutive non contrainte, que se jouera, autant que le sort d’un régime, la maturité du constitutionnalisme africain contemporain. »
La question n’est donc pas seulement juridique. Elle est politique et sociologique : le juge osera-t-il contrôler ? La société civile s’appropriera-t-elle les instruments juridiques (saisines, autorités indépendantes) ? L’opposition parlementaire saura-t-elle utiliser les marges de manœuvre, si étroites soient-elles ?
La Constitution du 6 mai 2024 n’est pas, en elle-même, une constitution sémantique ou normative : formellement parlementaire mais substantiellement césariste, elle est une constitution en suspens, dont la nature définitive se révélera dans l’usage qu’en feront les acteurs — et d’abord le juge constitutionnel. Son basculement définitif vers la constitution normative ou sémantique dépendra moins de son texte que de la « résilience normative » que le juge constitutionnel acceptera d’y lire.
Le modèle togolais, archétype d’un constitutionnalisme africain renouvelé ?
Au-delà du cas togolais, c’est toute la doctrine du droit constitutionnel comparé qui pourrait être bousculée. L’auteur inscrit son analyse dans le courant de l’« ethno-constitutionnalisme », qui plaide pour un constitutionnalisme pluriel, affranchi du mimétisme occidental. La Ve République togolaise, avec son mélange assumé de césarisme exécutif et de formes parlementaires, offrirait une « troisième voie » entre pluralisme démocratique classique et présidentialisme autoritaire.
Yves Galley