Justice/ Cessation des travaux et expulsions : la compétence du ministre et l’indépendance des magistrats de siège en question

Pius Agbetomey, ministre de la Justice et de la législation, se fait l’avocat des acquéreurs de terrain et des victimes d’expulsion illégale. Dans une note circulaire N°001/MJL/SG adressée le 14 octobre aux présidents des cours et tribunaux, il fustige les dérives observées dans les décisions de cessation des travaux et d’expulsion. Il indique aux magistrats concernés les conditions de mise en œuvre de l’alinéa 2 de l’article 163 et de l’article 215 du code de procédure civile. Si, sur le fond, le problème est réel et a le mérite d’être solutionné, sur la forme, la procédure pose la problématique de l’indépendance de la magistrature de siège, tout en mettant en cause la compétence du ministre.

Le constat du ministre

L’ordonnance sur requête est une décision provisoire rendue non contradictoirement dans les cas où le requérant est fondé à ne pas appeler de partie adverse. Certains magistrats, de bonne ou de mauvaise foi, en abusent, et créent des situations qui consolident l’insécurité foncière provoquant souvent de vives tensions sociales. Pius Agbetomey veut arrêter l’hémorragie. Il dresse d’abord le constat : « Sur le fondement de l’alinéa 2 de l’article 163 et de l’article 215 du code de procédure civile qui disposent, le premier qu’« il (le président du tribunal) peut également ordonner sur requête toutes mesures urgentes lorsque les circonstances exigent qu’elles ne soient pas prises contradictoirement» et le second, que «le président de la juridiction d’appel peut, au cours de l’instance d’appel, ordonner sur requête toutes mesures urgentes relatives à la sauvegarde de droits d’une partie ou d’un tiers lorsque les circonstances exigent qu’elles ne soient pas prises contradictoirement », certains présidents des tribunaux de première instance et des cours d’appel signent des ordonnances à pied de requête portant cessation de travaux, ouverture de porte ou même expulsion, contre personne(s) non dénommée(s), laissant le soin au requérant de déterminer son ou ses adversaires ou le ou les immeubles objet(s) du litige en cours. Il en infère les conséquences suivantes: -des mentions « cessation des travaux » ou « expulsion » sont portées sur des immeubles habités depuis des décennies ou immatriculés, où il n’est entrepris aucun acte de construction ; – des portails de clôtures sont arrachés et parfois des pans de clôture démolis, même sur des immeubles immatriculés ; – les bénéficiaires desdites ordonnances modifient les plans des immeubles revendiqués à leur guise en y incluant tel immeuble de leur choix ou parfois substituent au plan présenté au soutien de leur requête un plan relatif à un autre immeuble. »

Prescriptions

Le ministre explique par la suite aux présidents des cours et tribunaux les conditions à réunir pour une juste application de la procédure d’ordonnance à pied de requête. « Face à ces dérives qui prennent de plus en plus de l’ampleur et créent le désarroi chez les acquéreurs de terrain, je demande aux présidents des tribunaux de première instance et aux présidents des cours d’appel, avant toute signature d’une ordonnance portant cessation de travaux ou ouverture de porte sur le fondement des articles 163 alinéa 2 et 215 du code de procédure civile : – de procéder, autant que faire se peut, à une enquête sommaire consistant à une vérification des allégations sur les lieux, ce aux frais du requérant de l’ordonnance ; à défaut, d’exiger un constat fait par un huissier de justice autre que l’huissier initiateur de la requête. »

En matière d’expulsion, Pius Agbetomey déconseille carrément le recours à la procédure d’ordonnance à pied de requête qu’il juge inapproprié. « De même, un terrain nu ou clôturé portant mention d’un numéro de titre foncier objet de litige ne peut faire l’objet que d’une procédure contradictoire. », insiste-t-il.
Les recommandations de cette note circulaire satisfont sans doute les justiciables qui souffrent le martyr dans les litiges fonciers parfois artificiellement provoqués par des collectivités ou des individus de mauvaise foi. Les litiges fonciers occupent 80% des affaires connues par la justice togolaise, et ces derniers temps, les expulsions discutables inondent l’actualité judiciaire. La circulaire de Pius s’inscrit justement dans la dynamique enclenchée par le gouvernement visant la consolidation de la sécurité foncière avec l’adoption récente de la loi n°2018-005 du 14 juin 2018 portant code foncier et domanial.

Discussions sur la forme

Sur la forme, l’auteur de l’acte, le Garde des sceaux, ministre de la Justice, est le chef du ministère public, donc des magistrats du parquet (magistrats debout), communément appelés les procureurs. Le parquet étant le prolongement de l’exécutif dans le judiciaire, le ministre a pleine compétence pour donner des instructions aux procureurs, mais il ne peut, sur une question qui relève exclusivement de la compétence des magistrats du siège (magistrats assis), imposer de nouvelles règles via une circulaire de cette nature. Etant donné que les magistrats du siège jouissent d’une totale indépendance.

La démarche du ministre viole cette indépendance de manière flagrante. Cette circulaire, pour être conforme aux normes, devait plutôt provenir du président de la Cour suprême, en tant que président du Conseil supérieur de la magistrature, ayant prérogative de gestion de la carrière et de la discipline des magistrats. Ou alors, le ministre convoque une assemblée générale des présidents des cours et tribunaux pour échanger avec eux à bâtons rompus sur les conditions de mise en mouvement de la procédure des ordonnances à pied de requête. Prendre directement une circulaire, pose véritablement un problème de procédure.

Le ministre de la justice, peut-il formuler des prescriptions aux magistrats du siège dans un Etat démocratique réellement arc-bouté sur les principes de séparation de pouvoirs? That’s the question. Parce qu’en en scrutant le contenu de la circulaire, on réalise que c’est plutôt une circulaire réglementaire, pas interprétative. La circulaire interprétative se contente de rappeler ou de commenter un texte (loi, décret surtout). Elle ne constitue pas une décision, puisqu’elle ne crée pas de règles nouvelles. Tandis que la circulaire réglementaire ajoute des éléments au texte qu’elle devait seulement commenter, créant ainsi de règles nouvelles. Dans le cas d’espèce, le ministre Pius s’est arrogé illégalement un pouvoir réglementaire pour édicter une circulaire réglementaire. Celle-ci devient de facto irrégulière ou illégale, du fait de l’incompétence de son auteur. Elle peut être attaquée devant le juge administratif pour annulation, car l’autorité qui l’a rédigée ne pouvait que commenter la loi, mais n’est nullement compétente pour ajouter au texte.

Le Togo vient de réviser le code de procédure civile, les dispositions visées par le ministre de la justice dans sa circulaire existaient dans l’ancien code depuis quatre décennies.Pourquoi le gouvernement à travers le ministre de la justice, conscient des graves conséquences liées à l’application préjudiciable de ces dispositions n’avait pas inséré les nouvelles approches dans le projet d’amendements? Et que c’est au lendemain de l’adoption du nouveau code de procédure civile que le ministre de la Justice donne de fermes instructions aux magistrats de siège en ce qui concerne l’application judicieuse de ces dispositions.

Dans le fond, le problème demeure, des magistrats abusent des ordonnances à pied de requête en matière de cessation des travaux et d’expulsion. Quelque chose se devait d’être fait, impérativement, pour un recadrage, mais une circulaire réglementaire du ministre de la justice est-elle la bonne solution? Tout un débat.